Am Frühstückstisch brachte es der junge Mann auf den Punkt, als er aus seinem Leistungskurs Wirtschaft der gymnasialen Oberstufe berichtete: “Will ein Unternehmen seine Preise anheben, so bringt es hin und wieder eine neue Preisliste heraus. Der Staat erlässt statt dessen fortwährend neue Verordnungen oder Gesetze. Und die Wahlen entsprechen der Änderung der AGB (Allgemeine Geschäftsbedingungen).”
Häufig wird der Staat als reiner Verwaltungsapparat gesehen. Durch Gesetzgebung (Legislative) und ausführende Organe (Exekutive) wird Staatsgewalt ausgeübt. Vergessen wird häufig, dass der Staat aber auch Hersteller von öffentlichen Gütern ist. Dazu gehören: Sicherheit und Ordnung, Grundbildung, Versorgung in verschiedenen Bereichen (von Humandienst bis zur Sicherstellung von Energie-, Wasser- und Müllwirtschaft), aber eben auch Verwaltung im Sinne von Dienstleistung für den Bürger. Nicht zuletzt schafft der Staat Rahmenbedingungen für die Wirtschaft und den Bürger, was ebenso zum Dienstleistungssektor gehört.
Die angeführten Aufgaben sind nicht zwingend Aufgaben des Staates. Humandienste könnten ebenso wie Grundbildung privatisiert werden, wobei die offenen Fragen sich mehr auf ein Wie als auf ein Ob beziehen. Frühere Staatsmonopole wie Post, Telekommunikationsdienste, Energieversorgung, Müllentsorgung sind bereits teilweise oder ganz privatisiert worden. Auch die Wasserversorgung könnte demnächst folgen. Zu erwähnen wäre in diesem Zusammenhang auch die halbstaatliche Versorgung mit Gelddiensten (Sparkassen, Girozentralen, Landesbanken und Bundesbank) und mit Information (staatlicher Rundfunk und Fernsehen).
In dem sensiblen Bereich Sicherheit scheint sich der Staat weiter zurückzuziehen, denn anders sind die Sparmaßnahmen auf diesem Sektor nicht zu verstehen. Bereits in der Vergangenheit wurde ein Rückzug sichtbar: Jede größere Firma ist für ihre innere Sicherheit selbst verantwortlich. Firmen sind daher gezwungen, Sicherheitsdienste für ihr Gelände und ihre Anlagen zu beauftragen. Auch auf Flughäfen und bei Großveranstaltungen werden private Sicherheitsdienste eingesetzt. Ebenso stellt sich die Bahnpolizei ebenso wie die Wasserschutzpolizei als autark da, obwohl staatlich finanziert.
Es wäre durchaus denkbar, dass Bürger eines Stadtteils sich zusammenschließen, um für ihr Gebiet einen Sicherheitsdienst zu beauftragen, wenn sie sich von den staatlichen Organen schlecht beschützt fühlen. Das Für und Wider ist in all diesen Beispielen nicht Gegenstand dieser Betrachtungen, sondern es interessiert hier nur der wirtschaftliche Aspekt.
Die erwähnten Privatisierungen bei Telekommunikation, Post und Energieversorgung bedeuten noch lange nicht, dass in diesen Bereichen nun freier Wettbewerb erreicht ist. Aus Staatsmonopolen sind nach dem gegenwärtigen Stand der Dinge in den Bereichen Post und Energiewirtschaft Oligopole geworden, also Gruppen in quasi wettbewerbsfreien Wirtschaftsbereichen, die zusammen gesehen wie Monopolisten wirken. Behörden stellen ebenso ein Oligopol dar und entsprechen so dem "unvollkommenen Wettbewerb". Als Gegenstück zu Monopol und Oligopol ist Konkurrenzwirtschaft ("vollkommener Wettbewerb") zu sehen.
Eine Beschreibung des Staates als reiner Verwaltungsapparat ist nicht korrekt, da der Staat Produkte anbietet, die wir als Dienstleistung am Bürger definieren können. Ob sich die Staatsorgane dieses Sachverhaltes immer bewußt sind, mag zweifelhaft erscheinen. In diesem Fall müßte der Bürger als Kunde gesehen werden und davon sind wir derzeit leider meilenweit entfernt. "Leider" bezieht sich hier nicht nur auf den Gedanken "ich möchte als Bürger ernst genommen werden" sondern auch und besonders auf die Effektivität, die nach heutigem Stand der Wirtschaftswissenschaft in wettbewerbsorientiertem Umfeld am besten gedeiht.
Die Staatsquote ist der Staatsanteil am gesamten Sozialprodukt, aus dem die Selbstverwaltung sowie Infrastruktur und Sozialleistungen des Staates finanziert werden. Hermannus Pfeiffer schätzt den Staatsanteil um 1900 auf etwa zehn Prozent, in den 60er Jahren soll er bei etwa 30% und heute bei etwa 50% liegen *(). Wenn man darüber nachdenkt, dass die Staatsquote (BSP minus verfügbares Nettoeinkommen) ein Teil der Gesamtwirtschaft ist, so stößt man allerdings auf den gravierenden Unterschied: Viele Staatsleistungen werden nicht fakturiert sondern als Verrechnungseinheiten hin und her gebucht. Rationalisierung und Effektivität sind damit schlecht kontrollierbar, versteckte Subventionen die Folge. Es ist genau wie bei allen anderen großen Töpfen, die Kosten werden den Erträgen nicht detailliert zugeordnet. Dies ist bei einer Staatsleistung, die gar nicht auf Ertrag ausgerichtet ist, auch nicht zu erwarten, aber genau hier liegt das Problem und der Unterschied. Und hier liegt auch die Begründung, warum die Staatsquote so gering wie möglich gehalten werden muß.
- - - - - - - - - - *(Pfeiffer, Hermannus: "Die Zähmung des Geldes", Rowohlt 2000)
Ein weiterer Vorteil einer weitgehend herunter gefahrenen Staatsquote ist ein dadurch gegebener finanzieller Spielraum für Krisenfälle. Dies ist ein nicht zu unterschätzender Vorteil nicht nur für die Finanzmärkte, sondern für alle Lebensbereiche, vor allem für ein vernünftiges Funktionieren des Staates. Kurzfristige Steueranreize zum Erreichen bestimmter Ziele sind im Regelfall von kurzfristiger Dauer, führen zu Fehlreizen und wirken wie ein Strohfeuer. Häufig werden für die Vorteile und Ziele in einem bestimmten Bereich Ungerechtigkeiten und Nachteile in anderen Bereichen in Kauf genommen. Eine wesentlich bessere Funktion erfüllen sicher gleichmäßige Steuererleichterungen verbunden mit Subventionsabbau.
Die Staatsverschuldung spielt in die wirtschaftliche Rolle des Staates mit hinein. Ob Ankurbelungseffekte nun tatsächlich belebend wirken oder nicht, hängt von der jeweiligen ökonomischen Situation der Volkswirtschaft ab. Eine geringe Staatsverschuldung erhöht die Flexibilität in Krisenzeiten.
Ein viel zu wenig beachtetet Punkt ist die staatliche Umverteilung. Teilweise ist sie gewollt (im Sozialbereich), in einigen Teilen ist sie äußerst umstritten. Die Notwendigkeit als Sozialkomponente dürfte allgemeine Zustimmung finden. Aber nur wenigen Bürgern ist klar, dass jede Art von Subvention eine Umverteilung darstellt. Die Subvention einzelner Wirtschaftsbereiche erfolgt schließlich aus dem Steueraufkommen und landet in ganz bestimmten Taschen. Bei der Staatsverschuldung ist dies nicht anders. Die notwendige Frage lautet einfach: Zinsen - woher und wohin?
Der Staat hat erhebliche Mittel für den Schuldendienst aus dem Steueraufkommen aufzubringen. Zahler ist also die Allgemeinheit. Aber wer ist Nutznießer? Von den Zinsen profitiert jeder, der Geld besitzt und dafür Staatsanleihen erwirbt. Damit findet eine Umverteilung von der Allgemeinheit hin zu Kapitalhaltern statt. Erst wenn ein angemessener allgemeiner Wohlstand erreicht ist, bei dem jeder Durchschnittsbürger erhebliches Kapital besitzt, hebt sich der Effekt auf.
Besteuerung - Rechtfertigung und Grenzen
Zahlen Sie gern Steuern? Sollte der unwahrscheinliche Fall eintreten, dass Sie mit “nein” antworten: Warum nicht? Schließlich stellt der Staat nicht nur Infrastruktur zur Verfügung, sondern auch Ordnung, Sicherheit, Rechtsrahmen, Sozialausgleich und Ausbildungsmöglichkeiten. Auch gehören eine Reihe von Garantien dazu, die vom Geldsystem über Marktordnung bis zur angestrebten Chancengleichheit reichen. Das Grundgesetz steckt dafür den Rahmen ab, leistet damit vielleicht weniger als mancher sich wünscht, aber mehr als die meisten glauben.
Sicher zahlt kein Bürger wirklich gerne Steuern, aber die Akzeptanz hängt eindeutig nicht nur von der Höhe der Belastung, sondern auch von dem Gefühl für Gerechtigkeit und Gleichbehandlung ab. Gerechtigkeit zu erreichen nutzt wenig, wenn sie nicht auch von der Bevölkerung empfunden wird. Aber sie ist eine Voraussetzung, ohne die diese Empfindung wohl nie zu erreichen wäre.
Ausgiebig und von höchster Kompetenz analysiert Paul Kirchhof *() die Situation und bereitet den Entwurf eines Steuer-Gesetzbuches vor, das einfach genug ist, um von jedem Bürger auch ohne fachliche Hilfe angewandt zu werden. Es geht aber nicht allein um den Inhalt der Gesetzgebung, sondern setzt bereits bei den Grundlagen dazu an. Zunächst wird die methodische Zielsetzung erarbeitet, die Rechtfertigung und Legitimation überprüft.
*(Paul Kirchhof, Direktor des Instituts für Steuerrecht an der Universität Heidelberg, früher Richter am Bundesgerichtshof Karlsruhe, Studie zur Steuergesetzgebung und deren Grundlagen)
Kirchhof weist darauf hin, dass bereits die Magna Charta Libertatum aus dem Jahre 1215 (Vorläuferwerk der Menschenrechte) die Freiheit vor unangemessenen Abgaben garantierte. In ihr wurden die Verwendungszwecke definiert, um der uneingeschränkten und in seiner Grenzenlosigkeit schamlosen Ausbeutung des gemeinen Volkes durch die Herrschende Klasse einen Riegel vorzuschieben. Gerechtigkeit und Abgrenzung waren auch die Motive für Friedrich den Großen, als er 1768 in seinem zweiten politischen Testament Besteuerungsgrundlagen darstellte. Hier wurde festgestellt, dass der Untertan seinen Beitrag zu den Staatsfinanzen zu leisten hätte, dass es aber nicht gerecht sei, die Hälfte seines Einkommens mit dem Souverän teilen zu müssen. Er hob hervor, dass in einem gut verwalteten Staat Bauer, Bürger und Edelmann einen großen Teil ihrer Einkünfte selbst genießen müßten ohne sie mit der Regierung zu teilen, wie auch immer “großer Teil” in diesem Zusammenhang zu definieren wäre. (“Die Hirten scheren ihre Schafe, aber sie ziehen ihnen nicht das Fell ab.”)
Kirchhof schreibt hierzu: “Diese staatsphilosophische Einsicht hat sich inzwischen zu einem verfassungsrechtlichen Prinzip verdichtet, das im Grundgesetz eingefordert werden kann. Die Eigentumsgarantie des Grundgesetzes gewährleistet, dass die individuelle Steuerlast in der Nähe einer hälftigen Teilung des erworbenen Einkommens seine Obergrenze findet.” Bei dem heutigen Zustand wird häufig vergessen, dass nicht nur die direkte Besteuerung von Gewinn und Einkommen in die Staatsquote einfließt, sondern außerdem erhebliche indirekte Verbrauchs- und Umsatzsteuern (von der Salz-, Sekt- und Spielkartensteuer bis hin zur Mehrwertsteuer).
Die Legitimierung des Zugriffs auf Einkommen sieht Kirchhof in den Bedingungen seiner Entstehung. Auch wenn das Einkommen als durch eigene Leistung erworbener Vermögenswert durch den Artikel 14 des Grundgesetzes als Eigentum geschützt ist, so kommt es doch nur zustande, indem Rechtssicherheit und der Rechtsrahmen in einer Rechtsgemeinschaft dies ermöglichen. Nur wenn der Staat die Rechtsordnung für Leistungsaustausch und Preisvereinbarung bereitstellt, wenn es Banken und ein Währungssystem gibt, wenn gut ausgebildete Arbeitnehmer zur Verfügung stehen und wenn nachfragende Wirtschaftssubjekte das Leistungsangebot annehmen, nur dann kann Einkommen erzielt werden.
Kirchhof folgert: “Wenn nun das Einkommen ganz wesentlich von der Rechtsgemeinschaft abhängt, ist der Repräsentant dieser Gemeinschaft, der Staat, berechtigt, einen Teil dieser Mitwirkung an der Einkommensentstehung durch Besteuerung zurückzufordern. Hier liegt die Rechtfertigung der Einkommensteuer und ebenso der progressiven Gestaltung dieser Steuer: Wer ein höheres Einkommen erzielt, hat den Markt intensiver nutzen können und damit die mitwirkenden Leistungen der Allgemeinheit vermehrt in Anspruch genommen.”
Kirchhof betont, dass gleiches für die indirekten Steuern gilt. Er bemüht ein Beispiel, wonach das Vorhandensein von Durst und Geld noch nicht zur Vermittlung der Kaufkraft führt. Denn ein erdachter Unterschied der Umgebung während dieser Situation (mitten in der Wüste oder inmitten einer zivilisierten Stadt), macht die Rahmenbedingungen deutlich, die letztlich auch durch den Staat zur Verfügung gestellt werden.
Kirchhof: “Deshalb legt es der Freiheitsgedanke nahe, die steuerlichen Zugriffsstellen immer dort anzusiedeln, wo der Berechtigte freiwillig etwas Eigenes zum Tausch in die Rechtsgemeinschaft stellt, er also die Erneuerungskraft des Marktes und seiner Rahmenbedingungen nutzt und dabei seine Leistungen der preisbildenden Beurteilung der Rechtsgemeinschaft unterwirft. Der Schwerpunkt der Besteuerung liegt deshalb beim Einkommen und bei der Kaufkraft (Umsatz).” Mit anderen Worten, zwar ungenauer, aber plakativer: Der Staat stellt den Markt zur Verfügung, auf dem Wertschöpfung nur erreicht werden kann.
Um die Wirkung der begründeten gleichmäßigen und gerechten Besteuerung nicht zu verfehlen, fordert Kirchhof neben einer einfachen, einsehbaren und schlüssigen Steuerregelung auch eine Steuerwirkungslehre. Es sollte eine widersprüchliche Gesetzgebung vermieden werden, wie sie häufig durch Subventionen entsteht.
Diese Subventionen entstehen offen oder verdeckt als Vergünstigungen verschiedenster Art, als Leistungsanreize. Sie werden als Lenkungswerkzeug der Politik benutzt. Da auch dieser Teil aus dem Steuertopf bestritten wird, sind zwei verschiedene Steuerarten zu unterscheiden. Aus Finanzierungssteuern sind der Staatsapparat, die Verwaltung und die Staatsinvestitionen zu speisen. Lenkungssteuern sind politisch gewollte Ausnahmen zur Regelbesteuerung, also gesetzlich bewußt hergestellte Ungleichheit. Sie sind daher nach Kirchhof besonders rechtfertigungsbedürftig. Dies gilt umsomehr bei der Abzugsmöglichkeit von der Bemessungsgrundlage, da hierbei durch die Progression der Vielverdiener gegenüber dem Schwachverdienenden stärker subventioniert wird.
Kirchhof erwähnt, dass Lenkungssteuern systemimmanente Probleme mit sich bringen, wenn gegenläufige Motive miteinander konkurrieren. Ein Beispiel der jüngeren Vergangenheit ist sicher die sogenannte “Ökosteuer”. Während der Umweltminister Anreize zur Ressourcenschonung im Auge hat und damit ein Absinken der Erträge dieser Steuer provoziert, muß der Finanzminister um den Erhalt des Steueraufkommens besorgt sein. Dass in diesem Beispiel auch noch eine gewollte Subventionierung von Lohnnebenkosten stattfindet, mag von regierenden Politikern als genialer Schachzug gefeiert werden, wird in der Zukunft aber die Zuordnung von Kosten zur Leistung erschweren und nicht haltbar sein.
Kirchhof weist darauf hin, dass eine Verflechtung zwischen staatlichen und privaten ökonomischen Handlungsprogrammen das grundrechtliche Teilungsmodell stören, das sich durch Freiheitsverpflichtung des Staates einerseits und freiheitsberechtigter Gesellschaft andererseits ergibt. Kirchhof: “Aus der Trennung von Staatlichkeit und Privatwirtschaft wird ein Mischsystem der Kooperation zwischen Staat und Wirtschaft. Dadurch werden Verantwortlichkeiten verwischt, Rechtsmaßstäbe relativiert, Staat und Markt in der Gefahr wechselseitiger Befangenheit verflochten.”
Die Forderung nach einem einfachen und durchschaubaren Steuersystem ist uralt. Bisher hat keine Regierung auch nur ansatzweise eine Vereinfachung erreicht. Im Gegenteil, kompromissbeladenes Flickwerk ließ die Steuer-Bände immer dicker werden. Zu hoffen bleibt, dass Paul Kirchhof und alle, die an dem Entwurf mitarbeiten, Unterstützung in breiter Masse und über alle Parteien hinweg erfahren.